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《旅游法》视角下政府发展旅游业的新思路

时间:2015-02-10 16:22来源:旅游化标准网 作者:国家旅游局 点击:
    改革开放以来,政府主导成为中国旅游业发展的一大特征。随着社会主义市场经济体制逐步确立,市场在资源配置中基础性作用不断发挥,市场这只“无形的手”对 旅游业发展的调节作用进一步加强,旅游业市场化程度明显提高。与此同时,随着市场与政府关系逐渐明晰,政府推动旅游业发展的方式也开始出现新的变化。特别 是2013年新一届政府成立以来,政府职能转变被放到一个前所未有的高度。国务院专门召开电视电话会议,对国务院机构改革和职能转变工作进行了动员部署。 面对新的形势、新的要求,如何在新时期推动旅游业发展正在成为各级政府研究和思考的问题。2013年4月,全国人大十二届一次会议通过了《旅游法》,这为 依法治旅、依法兴旅提供了重要的法制保障,同时也为政府在市场经济条件下发展旅游业提供了新的思路。其中值得关注的有四个方面:

    一、重新认识旅游属性是政府新时期发展旅游业的思想起点
    《旅游法》第三条开宗明义提出“国家发展旅游事业,完善旅游公共服务,依法保护旅游者在旅游活动中的权利。”尽管《旅游法》只是提出了国家发展旅游事业这 一目标和大体方向,没有对其做更深入的阐释,但仅就提法本身,就意味着国家层面对旅游属性的认识有了新的转变,也蕴含着政府发展旅游业思路的重大转向。可 以预见,对这一问题认识的不断深入将对未来旅游业的发展产生深远的影响。
    (一)如何认识旅游的属性
    过去一直讲发展旅游业,但是对于旅游业的“业”究竟是什么“业”没有做过多的思考。产业也罢,事业也罢,都是“业”。但是同样一个“业”,强调的内容不同,发展的思路也就不同。
    一是从旅游业发展的历程看,从事业到产业,再到事业与产业并重是对旅游属性认识螺旋式上升的体现。
    中华人民共和国成立之后至改革开放之初,国家将旅游业视为“民间外交”,作为国家外交活动的补充。作为外事接待,旅游业并不关注经济回报,属于政府管理的 社会事业范畴。随着改革开放不断深化,特别是1992年小平同志“南巡讲话”后,旅游业的产业属性开始显现,并逐渐为社会各界所认识和接受。在这一时期, 由于强调旅游的经济特征,极大地调动了地方政府和旅游企业发展旅游业的热情,产业化发展也因此成为过去二十多年推动旅游业发展的主要动力。但伴随旅游业快 速发展,单一的产业思维对旅游实践中出现的一些现象并不能做出很好的解释。比如,如果旅游业只有产业属性,那么旅游业主要关注经济效益即可;但实际的情况 是,国家发展旅游业首先关注的是社会效益,其次才是经济效益和生态效益,以及文化效益。再比如,国家要求公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,应当逐步免 费开放,这就意味着在旅游业发展中有一部分参与者不是以追求市场最大化为目标。此外,现在各地在旅游业发展中都非常重视旅游公共服务,这也是其他经济产业 发展中所没有的。面对这些问题,需要我们从事业和产业两个方面认识旅游业,才能更好把握旅游业运行的特征和规律。
    二是从社会发展的角度看,旅游作为公民的一种基本权利是国家为人的全面发展创造条件的重要内容。
    在西方许多发达国家,保障公民的休闲与旅游权是社会的普遍共识,休闲与旅游不仅被看作国民的福利,更是国民的权利;为民众提供相应的休闲与旅游服务,不是 一种恩赐,而是政府应尽的职责。像瑞士、法国等欧洲国家,甚至还有专门为低收入群体、弱势群体提供旅游机会的福利旅游制度。在中国,随着经济社会的发展, 城乡居民的需求层次在不断提升,旅游也因此不再是少数人享受的特权,开始从“旧时王谢堂前燕”,“飞入寻常百姓家”。对城乡居民而言,旅游正在成为一种越 来越重要的生活方式;更为重要的是,旅游这种生活方式,不仅仅是民众自我消费的过程,同时也是民众通过“行万里路读万卷书”来提高身体和文化素质的过程, 因此可以说,公民参与旅游实际上也是为国家提供优质劳动资源的过程。对政府来说,满足公民的正常需求是其职责所在,因此如何为民众这种日常化的旅游生活创 造条件,如何整合、调动和引导各方面资源来满足公民的旅游权利,是需要政府认真思考和解决的问题。而从满足权利的角度审视旅游,公民的旅游行为既需要在与 市场主体的经济交易中得到满足,也需要通过政府履行相关职责为公民出游提供便利得到保障。由于旅游是一个涉及面宽,链条很长的消费活动,因此更多的时候, 旅游权利的满足是通过企业和政府共同配合完成的。这也意味着旅游业是一个既有产业属性又有事业属性的领域。
    三是从政府发展旅游业的角度看,需要更多关注旅游业的事业属性。
    旅游业作为产业,伴随市场经济体制的完善,基本步入正轨。未来政府推动旅游产业化发展主要是健全市场规则,维护旅游市场秩序,为各类市场主体公平竞争提供 良好的环境;同时政府还需要在旅游产业化发展中加强政策的引导,推动产业持续健康发展。总体来看,过去政府抓旅游产业发展有不少措施和经验,积极性也很 高;但是与此相对应的是,政府对抓旅游事业发展却重视不够,方法和手段也比较欠缺,亟需在今后的工作中予以加强。同时,政府要加快职能转变,建设服务型政 府,同样需要对旅游事业发展予以更多关注。所谓事业,一般是正外部性比较强,综合效益比较突出,单靠市场机制难以解决的领域。从旅游供给看,一方面一些商 业旅游项目(不包括以旅游项目为名义的地产投资)经济回报率并不高,但却对地方未来发展有重大意义,如果没有政府支持,完全用“市场之手”引导,不利于吸 引相应的旅游投资。另一方面实现旅游目的地持续健康发展,离不开旅游公共设施和公共服务等方面的投资,而这只能由政府进行投入。总体来看,由于政府对发展 旅游事业重视不够,一定程度上影响了旅游业的全面发展,影响了旅游业综合带动作用的发挥,同样也制约了旅游产业的进一步发展。与文化、体育等领域过去重视 事业,忽视产业不同;旅游业是产业强,事业弱。未来要实现旅游业的全面发展,需要政府在旅游事业上下更大功夫。
    (二)政府如何在全面认识旅游属性的基础上发展旅游事业。
    虽然在《旅游法》中,没有集中体现国家发展旅游事业的内容,但是旅游事业的思想其实在《旅游法》有关条文中已经有了比较充分的体现。比如,第四条,“旅游 业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。……利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。”第五条,“国家倡导健康、文明、环保的旅 游方式,支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传。”第十一条,“残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优 惠。”这些法条为国家发展旅游事业勾勒出一个基本的雏形。第二十四条,“国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金,加强旅游基础设施建设、 旅游公共服务和旅游形象推广。”第二十六条,“国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台……设区的市和县级人民 政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。”除此之外,《旅游法》 还列专章对旅游安全问题做出了规定。而这些内容都是政府发展旅游事业所需要加强的地方。大体而言,发展旅游事业至少应该包括以下内容:
    一是保障公民旅游权利。旅游权利虽然不属于基本权利,但是也是一个随着经济社会发展而不断强化的权利。《旅游 法》专设了旅游者一章,并具体设置相应权利,包括自主选择旅游产品和服务的权利;知悉所购买旅游产品和服务真实情况的权利;要求旅游经营者按照约定提供产 品和服务的权利;旅游者人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重的权利;特殊群体享受便利和优惠的权利;在人身、财产安全遇到危险时,请求救助和保护的 权利和依法获得赔偿的权利等七方面的内容。这些权利都是旅游者在消费旅游产品过程中涉及到的权利,应该成为发展旅游事业关注的内容。除此之外,旅游事业更 需要关注公民自由出游的权利,比如进一步落实带薪休假制度;通过推动改善我国现行的社会管理制度,逐步消除公民自由出游的各种障碍。对一些有条件的经济发 达地区,也可以探索建立相关制度,为一些弱势群体出游提供支持,使公民能够更好地行使自己的旅游权利。
    二是提供公共旅游产品。从产业化发展的角度看,旅游产品主要应该由市场来提供,但是这并不排斥政府从发展旅游 事业的角度出发提供一些公共旅游产品。大体而言,这些公共旅游产品集中在旅游吸引物领域。主要包括:其一,推动更多社会公共资源以免费或者仅以补偿接待成 本的价格等方式向游客开放,北京、杭州等地在这方面的尝试取得了一定的成效。其二,根据实际情况,建设或者免费开放一些城市休闲公园,并且加大支持和管理 力度,使其能向游客提供有效的服务。其三,利用风景名胜区和文博单位等公共资源建设的景区,应该严格控制价格上涨,更好地体现公共属性,对此《旅游法》的 四十三条也有相应的规定。
    三是加强旅游公共服务。公共服务是市场经济背景下无法完全依赖市场所提供的、又事关多数人利益的产品和服务。 《旅游法》对各级政府加强旅游公共服务提出了一系列要求,比如明确了政府全面提供旅游公共服务信息的义务,明确了县级以上人民政府统一负责旅游安全工作 等。未来加强旅游公共服务应该成为政府发展旅游事业的一个重要内容。值得注意的是,加强旅游公共服务不是另起炉灶,而是在旅游目的地现有公共服务基础上围 绕游客需求进行的提升和完善,这也是政府发展社会事业的进一步深化。

    二、统筹协调旅游业发展是政府推动旅游工作的主要方式
    相较于其他行业和产业,旅游业有自身的独特性,其中最突出的就是旅游业的综合性。2013年3月22日,习近平同志在俄罗斯中国旅游年开幕式上的致辞中讲 到,“旅游是综合性产业,是拉动经济发展的重要动力”。既然旅游业是综合性产业,单靠旅游部门一家无法推动旅游工作。从国务院各部门的“三定方案”看,除 了旅游局之外,还有大约38个部门的职能不同程度地涉及到旅游业发展,这些部门职能的履行会对旅游资源管理、游客流动、旅游产业运行和旅游产业促进等方面 产生较大的影响。面对旅游业综合性与部门管理分割性的矛盾,通过统筹协调的方式加以解决是可行之策。正因为如此,《旅游法》第七条明确要求,“国务院建立 健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发 展和监督管理进行统筹协调。”未来在贯彻落实《旅游法》中,如何在机制、机构上为统筹协调旅游业发展提供保障,将会对旅游业发展产生深远的影响。
    (一)统筹协调旅游工作的主要平台
    一是成立跨部门的统筹协调机构。具体方式是由旅游部门与同旅游业发展相关的部门共同组成一 个协调机构,同时由一个更高级别的政府官员领导这一机构,协调解决旅游业发展中的重大问题。在国家层面,1978年、1986年和1988年,国务院先后 三次成立了不同形式的旅游协调机构。自最后一个国家旅游事业委员会在国务院清理非常设机构中撤销以后,1999年,为应对假日旅游迅猛发展带来的若干问 题,国务院专门设立了假日旅游部际协调会议,由14个部委组成,国务院副秘书长兼任协调会议主任。办公室设在国家旅游局。2005年,为促进红色旅游发 展,又成立了包括中央部门在内的14个部门的全国红色旅游工作协调小组。从实际的情况看,两个协调机构在推动假日旅游和红色旅游健康发展中发挥了重要作 用,但是要实现旅游业的全面发展,仅有这样两个协调机构还不够,还需要建立覆盖面更广的统筹协调结构。在地方层面,28个省(区市)都成立了高规格的旅游 业发展领导小组,其中有12个地方是有省长(主席、书记)担任产业发展领导小组组长。虽然各地普遍重视旅游业发展统筹协调机制,但由于这些领导小组都是非 常设的临时机构,如果担任领导小组组长的领导重视不够(在现实中,政府高层领导往往担任多个非常设机构的兼职领导),缺少需要统筹协调的重大议题,其发挥 的作用比较有限。
    二是针对旅游业发展具体问题建立的统筹协调机制。这种方式是由旅游部门与相关部门通过共同制定发展文件、签订 合作协议等办法共同搭建工作平台,以解决旅游业发展中涉及到的具体问题。比如,近几年,国家旅游局同文化部门合作推动文化旅游结合发展,同林业局合作推动 森林旅游发展,同农业部门合作推动乡村旅游发展,同金融部门合作解决金融支持旅游业发展问题,同外宣部门合作加强对外旅游宣传,同气象部门合作开展旅游气 象预报等都属于这种模式。此外,许多地方旅游部门也根据工作需要加强与相关部门的沟通协调,促进了旅游与相关领域的融合发展。
    三是明确具体部门对旅游业发展进行统筹协调。成立高规格、跨部门的旅游综合协调机构有利于解决旅游业发展中的 重大问题,但高规格的协调机构往往是通过会议的形式进行决策部署,而召开会议的次数不可能过多,因此有必要赋予某个部门一定职能来协调旅游业日常发展中的 有关事务。从国务院“三定”方案赋予国家旅游局的职能看,第一条就是“统筹协调旅游业发展”。但是在现实运行中,由于旅游局的行政级别是副部级,加之缺少 相应的工作手段,统筹协调旅游业发展职能很难有效履行。从地方经验看,比较典型的做法是将旅游局升格为旅游委,以此为平台来提高旅游部门的综合协调能力。 根据《旅游法》的规定,在国家层面,强调的是通过相应的机制来统筹协调旅游业发展;而在地方层面,要求的是明确某个部门或者机构统筹协调区域内的旅游业发 展。这意味着国家层面的综合协调机制关注的重点是全国旅游业发展的宏观问题;地方层面统筹协调旅游业发展更注重实化部门的统筹协调职能,以便更快速有效地 推动当地旅游业的发展。这在北京、海南、杭州等城市或者类城市旅游目的地通过将旅游局升格为旅游委,并赋予其综合协调职能的实践中已经看到了一定的成效。
    (二)统筹协调旅游工作的主要内容
    成立旅游业发展的统筹协调机制或者机构的目的不是为了解决旅游部门或者涉旅部门各司其职就能处理的问题,而是要解决多个部门为推动旅游业发展“协同作战” 的问题。因此确定需要统筹协调的相关内容,对于相关机制或者机构充分发挥作用具有重要意义。大体上讲,统筹协调至少应该包括以下三个方面的内容。
    一是规划层面的统筹协调。目前各行各业都在编制各种类型的发展规划,旅游业也不例外。但总体来看,旅游业发展 规划的编制、执行缺少相应的制度保障,使得许多旅游规划最后成为“墙上挂挂”的“样子货”。除此之外,旅游业规划作为一个综合性产业与事业的发展规划,必 然会与建设、国土等相关规划发生交叉重叠,没有一个高层次的统筹协调机制或者机构来解决旅游业发展规划与相关规划的衔接,就无可避免地会出现部门“各自为 战”,旅游业发展规划难以落地的问题。因此,要想统筹协调旅游业发展必须解决规划的问题。
    二是政策层面的统筹协调。旅游业是以需求为导向的,推动旅游业的发展离不开相应的政策支撑。但现实的情况是旅 游部门自身掌握的政策资源很少,而现行的许多政策又与旅游业的需要不匹配,这直接影响了旅游业的健康发展。因此这就需要在综合协调机制的框架下,提出合理 的政策需求,以推动相关部门延伸、完善和调整现行政策和规定。
    三是旅游活动和建设项目层面的统筹协调。大型的旅游活动往往与一个地区整体形象的提升紧密相关,但另一方面这 些旅游活动往往不是旅游部门单独可以完成的,这就需要通过相应的综合协调机制进行推动。此外,我国区域之间发展差别很大,“一刀切”的政策不一定适应所有 地区旅游业发展的要求,因此对于一些例外性的旅游建设项目也可以在旅游综合协调机制下面予以解决。

    三、抓好规划是政府促进旅游业持续健康发展的关键所在
    规划是政府发展各类产业和事业战略思路的集中体现,也是政府部门实施公共管理的重要职能。因此,在规划层面充分体现旅游业发展的诉求是旅游公共设施、旅游 重大项目能够“落地”的关键步骤。这次《旅游法》的一大亮点就是明确了旅游规划的法定地位,这意味着旅游规划从旅游部门单独推动的规划上升为国家层面认可 的法定规划。当然,《旅游法》只是对旅游规划做出了一般性规定,要使旅游规划在促进旅游业发展中发挥更大作用,还需要进一步建立和完善相关制度和规定。需 要提及的是,《旅游法》所规范的旅游规划仅仅指旅游发展规划,对旅游区的总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等没有做出明确规定。
    (一)旅游规划的编制问题
    旅游规划由谁编制,编制什么是旅游规划首先需要解决的问题。具体来讲,主要包括三个方面的内容:
    一是旅游规划的编制主体。根据《旅游法》规定,国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的 市和县级人民政府是旅游发展规划的编制主体。这意味着省级以上人民政府都需要编制旅游业发展规划,从目前情况看,除了国家层面制定了旅游业发展“十二五” 规划以外,全国各省区市基本都制定了各自的旅游业发展规划,许多旅游业发展较早的市县也编制了相应的规划。下一步需要做的是,根据旅游业发展的实际需要对 现有规划进行适当的修编,同时积极支持旅游发展潜力大的市县编制高质量的规划。除此之外,《旅游法》还针对旅游资源具有区域整体性,不能因为行政区划分割 而影响旅游资源统一保护和开发的特点,提出“对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时,应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协 商编制统一的旅游发展规划。”这一规定的落实,有利于在规划层面解决一些跨行政区域旅游区同质化发展、恶性竞争等问题。
    二是旅游规划的编制内容。《旅游法》提出旅游发展规划应包括旅游业发展的总体要求和发展目标,旅游资源保护和 利用的要求和措施、旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设等方面的内容。由于旅游发展规划是由各 级政府制定的,因此其内容更多体现了旅游事业的一些属性。值得注意的是,较之2003年的《旅游规划通则》,《旅游法》在旅游发展规划中更加强调了旅游资 源保护和利用、旅游服务质量提升以及旅游文化建设等方面的内容。这需要在新的旅游发展规划编制和旧的旅游发展规划修订中予以高度关注。
    三是专项规划的编制。《旅游法》规定,“根据旅游发展规划,县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利 用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。从多数地方旅游业发展实际看,全域发展旅游很难实现也无此必要,因此需要选择一 些旅游资源丰富、市场潜力大的重点区域予以发展。目前一些地方正在探索尝试通过旅游聚集区、旅游功能区等方式推动重点区域旅游业的发展。而这自然会涉及到 编制专项规划的问题。《旅游法》的这一规定为编制此类规划提供了法律依据。需要说明的是,专项规划并不意味是专项的旅游规划,比如成都在编制龙门山生态旅 游功能区时,就将总体发展规划与生态文化保护、土地利用、产业发展、城镇体系、配套设施、管理与服务引导规划结合起来,并同时体现了旅游业发展的要求。
    (二)旅游规划的衔接问题
    作为一个行业规划,旅游规划与其他规划能否充分衔接,是旅游规划最终能否落地的关键所在。旅游规划衔接主要涉及到两个方面的内容。
    一是旅游规划与国民经济和社会发展规划的衔接。国民经济和社会发展规划是统筹安排和指导全国或某一地区的社 会、经济、文化建设工作的战略性文件。一般而言,全国国民经济和社会发展规划每五年编制一次,由中央委员会提出编制建议,国务院负责拟订,并经全国人大审 查批准后执行。从这个意义上讲,国民经济和社会发展规划属于指导发展的置顶性文件。因此,旅游规划必须按照《旅游法》的要求,按照国民经济和社会发展规划 要求进行编制,才能得到有效执行。需要注意的是,旅游规划与经济社会发展规划的衔接还需要解决以下问题。其一,许多地方既编制了旅游发展规划,同时也根据 惯例编制旅游业发展五年规划。如果都按照五年时间衡量,旅游业发展规划与经济社会发展规划可以较好衔接;但是对以15年或者20年为周期的旅游业发展整体 规划,能不能根据经济社会发展规划对其进行及时的调整修订会对旅游规划执行效果产生较大影响。其二,国民经济和社会发展规划往往是在确定总体规划思路后, 划块确定不同部门和领域的内容。比如在国民经济和社会发展“十二五”规划中,旅游业发展的内容被放到“大力发展生活服务业”中进行集中阐述。但旅游业由于 自身的特点,其发展往往又与“三农”建设、海洋经济发展、文化发展繁荣、生态文明建设、社会管理等诸多内容交织在一起。因此,能不能在整体上实现旅游规划 与经济社会发展规划的衔接,而不是仅仅在“生活服务业”上实现衔接,也是需要着力解决的问题。
    二是旅游规划与土地利用总体规划和城乡规划的衔接。旅游规划是旅游业发展的总体谋划,土地利用总体规划和城乡 规划是对空间布局的整体安排。旅游规划要“落地”,就不可避免地会遇到与这两个规划如何衔接的问题。其一,编制旅游规划要主动与相关规划衔接。《旅游法》 第十九条提出,“旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。”虽然2003 年的《旅游规划通则》提及了旅游发展规划与相关规划衔接的问题,但许多地方在旅游发展规划编制过程中,没有很充分地体现这个要求,造成旅游发展规划执行过 程中与土地、城乡等规划的冲突,也因此大大影响了旅游规划的执行。其二,土地和城乡规划的编制要将旅游业发展需要纳入其中。《旅游法》第二十条规定,“各 级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。”虽然这一规定对于旅游规划的“落地”具有重要意 义,但是要真正落实到位,还需要有相关的制度和措施加以保障。比如,有的地方将旅游部门作为城市规划委员会成员,这有利于旅游部门将旅游规划中提出的发展 诉求更好地反馈到城乡规划部门。再比如,有的地方探索通过国土部门与旅游部门共同编制旅游用地专项规划等方式来为旅游用地保障提供依据。此外,未来在一些 旅游业比重很高的地区,可以争取将旅游业发展规划作为城乡规划和土地利用规划编制的前置依据,以便更充分地体现旅游业发展的要求。
    (三)旅游规划的评估问题
    规划评估是保障规划有效执行的重要制度。《旅游法》第二十二条要求,“各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划执行情况进行评估,并向社会公 布。”这一创新的规定对于强化旅游规划的法定效力具有重要意义。当然,要真正使这一规定得到落实,还需要对旅游规划评估做出系统安排,此外对于执行不到位 的情况能不能有“硬性”的改善措施也会对旅游规划的执行效果产生积极影响。

    四、立体化监管是政府管理旅游业的总体方向
    综合性的旅游业要求对其发展进行全面监管。虽然过去各部门都在依据相关法律法规对旅游业进行监管,但是这种监管基本处于分散管理、各自为战的状况。《旅游 法》作为一部综合性法律,一方面强调和丰富了过去已有的监管内容;另一方面又根据旅游业发展的新情况新问题,对监管不到位的地方进行了新的规定。尽管《旅 游法》对不同领域的监管规定详略不同、轻重不同(一些监管规定在其他法律法规中已经有体现,因此《旅游法》不再重复),但是基本上构建出一个立体化监管的 格局。这种格局对于各级政府进一步完善旅游业监管,提高旅游业发展水平具有重要的意义。大体上看,立体化监管体现在以下六个方面。
    (一)全过程的旅游监管
    旅游活动涉及到的“行游住食购娱”六个环节,在《旅游法》的监管规定中都有不同程度的涉及。在《旅游法》附则中,明确提出“旅游经营者,是指旅行社、景区 以及未旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者”。第四十九条也规定,“为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法 律、法规规定的要求,按照合同约定履行义务。”这就意味着对相关环节旅游经营者的监管都属于旅游监管的范畴。比如,在“行”的方面,第五十三条规定,“从 事道路旅游客运的经营者应当遵守道路客运安全管理的各项制度,并在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识,在车厢内显著位置公示经营者和驾驶人信息,道路 运输管理机构监督电话等事项。”在“住”的方面,第七十五条规定,“住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务。”
    需要特别提及的是,《旅游法》对旅游六要素中至关重要的“游”的环节,即景区管理做出了一系列规定,主要涉及景区开放、景区门票价格、景区最大承载量核定 等三个方面的内容。虽然过去景区管理在其他法律法规中也有体现,比如建设部门依据《风景名胜区管理条例》对风景名胜区的管理,环保部门依据《自然保护区条 例》对自然保护区的管理,但《旅游法》是从游客开展旅游活动的角度对景区提出的监管要求,这对于全面提高各类自然人文景区的管理水平,增强游客的满意度具 有非常重要的意义。
    (二)全方位的旅游监管
    旅游既包括团队旅游也包括散客旅游。过去主要是依据《旅行社条例》和《导游人员》管理条例,通过对旅行社及导游的管理来开展旅游监管。随着旅游业的不断发 展,散客旅游快速兴起,在整个出游人群中所占的比例不断提高。因此,仅仅针对团队旅游进行监管就无法适应旅游业发展的需要。《旅游法》在完善团队旅游管理 的同时,从监管旅行社之外的其他旅游经营者切入,为保障旅游散客的合法权益提供了法律依据。在《旅游法》中,专设了“旅游经营”一章共二十九条,其中十五 条都是从散客旅游监管的角度,对各类经营者做出的法律规定。未来,需要以这些条文为基础,不断完善对散客服务的旅游经营者的监管,让全方位监管落到实处。
    (三)全口径的旅游监管
    由于旅游经营者在旅游业发展中扮演着非常重要的角色,因此《旅游法》除了旅游促进等方面的内容,主要侧重于对旅游经营者经营行为进行法律规范。但这并不意 味着《旅游法》只是监管旅游经营者的法律。除了对旅游经营者的监管外,《旅游法》还对以导游为主的旅游从业人员制定了有关监管措施,并在“法律责任”一章 中,明确提出,对违反《旅游法》的旅游从业人员,旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案,向社会公布。而在“旅游者”一章中,《旅游法》除了明确旅游者 的权利外,还对旅游者的义务做出了规定,并明确提出,“旅游者违法安全警示规定,或者对国家应对重大突发时间暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置 措施不予配合的,依法承担相应责任。”还规定“出境旅游者不得在境外非法滞留”,“入境旅游者不得在境内非法滞留。”此外,《旅游法》还对旅游主管部门和 有关部门工作人员的行为进行了规定,要求对其“在履行监督管理职责中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的,依法给予处分。”
    (四)多主体的旅游监管
    我们要发展的旅游是“大旅游”,单靠旅游部门对旅行社和导游的传统监管不可能为旅游业发展提供良好的环境,这就需要各个主体各司其职,共同做好旅游监管工 作。从具体的情况看,旅游业发展的重心在地方,特别是在以市、县为主要载体的旅游目的地上,因此实现多主体监管的前提就需要明确地方政府在旅游监管中的责 任。《旅游法》明确提出,县级以上地方人民政府对旅游监管进行统筹协调。除了规定地方政府在建立旅游违法行为查处信息共享机制、指定或者设立统一的旅游投 诉受理机构、组织下属相关部门对旅游经营行为实施联合监督检查等责任之外,并在第八十三条中规定,“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有 关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。”这就意味着,作为旅游监管的第一责任人,地方政府将会调动更多涉旅部门参与到旅游监管中 来。除了政府部门的监管之外,《旅游法》还特别提出了旅游行业组织的监管问题,要求,“依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业 经营规范和服务标准,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理。”可以预见,随着《旅游法》的不断落实,多主体共同参与“大旅游,大管理”的格局会逐步 形成。
    (五)多方式的旅游监管
    《旅游法》作为法律,更多强调的是通过法律手段来对参与旅游活动的各个主体进行规范,但这并不意味着只能用法律手段对旅游业进行监管。《旅游法》第六条就 规定,“国家建立健全旅游服务标准和市场规则”。如果说市场规则要靠法律手段保障的话,服务质量的监管更多就要靠标准化的方式进行推进。比如,目前旅游行 政部门推动的星级饭店和A级景区工作,实际上都是用标准化的方式对特定的旅游经营者的服务进行监管。在《旅游法》第五十条中也明确提出,“旅游经营者取得 相关质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准;未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。”这实际上也为旅游标准化管理提供了法律 依据。未来,还需要以《旅游法》为基础,探索更多行之有效的监管手段,提高监管能力。
    (六)多领域的旅游监管
    监管滞后于发展是各行各业中普遍存在的问题。过去对旅游业的监管主要集中在传统领域,随着旅游业的快速发展,旅游监管滞后的问题开始变得越来越突出。《旅 游法》注意到了这些问题,对一些游客关注、社会关注的领域做出了规定。比较典型的有:一是对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用做出了原则性规定,并要 求有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。二是明确了“经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目,应当按照国家有关规定取得 经营许可。”三是对快速发展的利用网络经营旅游的行为作出了规定,要求“通过网络经营旅行社业务的,应当依法取得旅行社业务经营许可”,“发布旅游经营信 息的网站,应当保证其信息真实、准确”。四是针对乡村旅游等新业态发展中与现行规定存在一定冲突问题,《旅游法》提出由省、自治区、直辖市对城镇和乡村居 民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的行为作出规定。当然,《旅游法》不可能对所有旅游业发展中的新业态、新情况进行规定,但是为多领域开展旅游 监管提供了很好的思路。未来,还可以通过《旅游法》修订等方式,逐步扩大旅游监管范围,为旅游业的持续健康发展提供强有力的保障。 (责任编辑:admin)